Coronavirus: la giurisprudenza sull’inosservanza dell’art. 650 c.p.

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Le misure limitative introdotte dal DPCM 8/3/2020 allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, sono presidiate con sanzioni penali per l’inosservanza dei correlati divieti. Dispone infatti l’art. 3, co. 4 del d.l. n. 6/2020 che “salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale”. Come noto, si tratta della contravvenzione derivante dall’inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità, comminata a chi non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia, di sicurezza pubblica, d’ordine pubblico o d’igiene. La sanzione prevista è l’arresto fino a tre mesi ovvero l’ammenda fino ad € 206,00.

Al fine di porre in rilievo l’inadeguatezza di questa contravvenzione rispetto alla situazione inedita che stiamo vivendo, ci si sofferma sull’analisi degli elementi costitutivi di tale fattispecie di reato, anche alla luce dei recenti orientamenti giurisprudenziali espressi sul tema. 

Innanzitutto, si procede all’individuazione della persona offesa dal reato. Questa si ravvisa nella collettività nel cui interesse l’ordine deve essere adempiuto ed il privato, che sostiene di aver subito un pregiudizio dall’inosservanza del provvedimento, può assumere esclusivamente la qualità di soggetto danneggiato (e, come tale, ad esempio non è legittimato a proporre opposizione alla richiesta di archiviazione, come ha sancito la Cass. pen., Sez. III, n. 35287/2016).

Per quanto riguarda l’oggetto materiale, “il provvedimento legalmente dato dall’Autorità” è una pronuncia con carattere specifico, rivolto ad ad un soggetto determinato. Come ha infatti sottolineato il Tribunale di Napoli nella sentenza del 12/10/2015, il reato sussiste esclusivamente nel caso in cui tale ordine sia stato direttamente indirizzato nei confronti del trasgressore. Deve trattarsi non già di un ordine generale e astratto rivolto verso una serie indeterminata di soggetti, bensì di una prescrizione specifica, resa nei confronti di un soggetto individuato. Concerne, inoltre, un atto obbligatorio che promana dall’Autorità amministrativa ovvero da quella giudiziaria. 

La norma incriminatrice in esame non è peraltro applicabile a violazioni di leggi o di regolamenti, a meno che non sia espressamente richiamata. Questo è proprio il caso dell’art. 3, co. 4, DL n. 6/2020 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19), ove si prevede che, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al medesimo decreto è punito ai sensi dell’art. 650 c.p.

Il provvedimento deve godere del crisma della legalità, e come tale deve essere emesso dall’Autorità competente nelle forme essenziali richieste (legalità formale) e in esecuzione di una norma giuridica, ovvero entro i limiti di un potere discrezionale conferito dalla legge (legalità sostanziale). 

Il provvedimento è emanato, prescrive il dispositivo dell’art. 650 c.p., sulla base di ragioni di sicurezza pubblica, di ordine pubblico e di igiene. Le prime ineriscono alla speciale attività amministrativa dello Stato che è destinata alla pubblica sicurezza (es.: ordine di fornire di un certo numero di uscite un teatro); le seconde, riguardano la tutela della tranquillità pubblica e della pace sociale; infine, le ragioni di igiene concernono la sanità pubblica (es.: DPCM 8/3/2020, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19).

Per quanto riguarda l’elemento oggettivo, la condotta si realizza mediante l’inosservanza dei provvedimenti suddetti e può concretarsi in una condotta negativa o positiva, a seconda che l’ordine consista nel comando o nel divieto di compiere una determinata azione. 

Inoltre, il reato ha carattere permanente (Trib. Napoli, 26/9/2014; contra, Cass. pen., Sez. I, n. 49646/2014) e perdura sino a quando persiste l’obbligo di ottemperare al provvedimento.

Infine, per quel che concerne, invece, l’elemento soggettivo, trattandosi di una contravvenzione, il fatto è punito indifferentemente a titolo di dolo o di colpa (Trib. Genova, 30/4/2014). Tuttavia la colpa viene meno se è provata la buona fede del destinatario del provvedimento che abbia incolpevolmente ignorato l’ordine dell’Autorità ovvero il suo contenuto (Trib. Ivrea, 9/10/2014).

Al fine di sottolineare l’inadeguatezza della misura adottata al caso COVID, si segnalano recenti interventi giurisprudenziali che sottolineano il carattere sussidiario della norma in esame:

— non integra gli estremi della contravvenzione di cui all’art. 650 c.p., bensì l’illecito amministrativo di cui all’art. 180 CdS, l’inottemperanza all’ordine di presentarsi all’Autorità di pubblica sicurezza per esibire la patente di guida ai fini dell’accertamento della condotta di cui all’art. 116 CdS, attesa la sopravvenuta depenalizzazione del reato di guida senza patente ad opera del D.Lgs. n. 8/2016 (Cass. pen., Sez. I, n. 38856/2019 relativa ad una condotta commessa prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016 in cui la Corte ha precisato che, per effetto dell’art. 2 c.p., l’intervenuta depenalizzazione esercita una forza espansiva esterna che si estende alla condotta ulteriore di cui all’art. 650 c.p., giacché i due fatti nascono in un contesto unico e presentano un nesso inscindibile);

— l’inottemperanza del conducente di un veicolo all’invito a fermarsi da parte di un ufficiale di polizia giudiziaria integra l’illecito amministrativo previsto dall’art. 192, co. 1, CdS, e non il reato di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità, stante l’operatività del principio di specialità di cui all’art. 9 L. n. 689/1981 (Cass. pen., Sez. VI, n. 42951/2016);

— l’inottemperanza all’ordine sindacale di rimozione dei rifiuti è prevista quale autonoma fattispecie di reato dall’art. 255, co. 3, D.Lgs. n. 152/2006, mentre non è configurabile il reato di cui all’art. 650 c.p., atteso che la condotta contemplata è strutturata quale norma penale in bianco a carattere sussidiario, applicabile solo quando il fatto non sia previsto come reato da altra specifica disposizione, ovvero allorché il provvedimento dell’Autorità rimasto inosservato non sia munito di un proprio, specifico meccanismo di tutela degli interessi coinvolti (Cass. pen., Sez. I, n. 41133/2018);

— l’inosservanza di provvedimenti dell’Autorità integra la contravvenzione prevista dall’art. 650 c.p. solo ove si tratti di provvedimenti contingibili e urgenti, adottati in relazione a situazioni non prefigurate da alcuna specifica ipotesi normativa, restando estranea alla sfera di applicazione di tale norma l’inottemperanza ad ordinanze volte a dare applicazione a leggi o regolamenti, posto che l’omissione, in tal caso, viene sanzionata in via amministrativa da specifiche norme del settore (Cass. pen., Sez. III, n. 20417/2018: nella specie, la Corte ha ritenuto non configurabile il reato in relazione all’inottemperanza all’ordinanza di sospensione di un’attività commerciale di ristorazione emessa dall’ASL, ritenendo applicabile la sanzione amministrativa prevista dall’art. 6, co. 5, D.Lgs. n. 193/2007);

— il soggetto che, sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, ometta di portare con sé e di esibire, agli agenti che ne facciano richiesta, la carta di permanenza, commette la contravvenzione prevista dall’art. 650 c.p. (Trib. Bari, 3/4/2017; Cass. pen., Sez. Unite, n. 32923/2014).

A questo punto sembra opportuno domandarsi se sia ragionevole fare affidamento all’ art. 650 c.p. (i cui livelli sanzionatori sono obsoleti anche a prescindere dalla vicenda COVID-19) o se non sia invece più opportuno introdurre una figura di reato ad hoc, nella forma del delitto, con previsione di pene più severe, sul lato tanto della pena detentiva e di quella pecuniaria. Ad esempio per il caso di trasgressione commessa con un veicolo, di prescrivere la confisca dello stesso e la sospensione della patente di guida. Ferma restando l’opportunità di contenere la pena detentiva comminata entro limiti che consentano la sospensione condizionale della pena e precludano l’arresto in flagranza (di tutto vi è bisogno tranne che di aumentare il numero dei detenuti); e fermo restando che, se questa dovesse essere la strada, un ancor maggiore onere di tipizzazione delle condotte incriminate. L’introduzione di un’apposita figura di reato, nella situazione attuale, sembra d’altra parte evocare l’esempio di scuola di legge penale eccezionale o temporanea, della quale ben potrebbe avere i caratteri, anche agli effetti dell’art. 2 c.p.